דו''ח מבקר המדינה: כשלים חמורים בפיקוח על הזיהום במפרץ חיפה

צילום: משה לוי - הפורטל לחקלאות טבע וסביבה

מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור, השופט (בדימוס) יוסף חיים שפירא, פרסם היום, יום שני, כ"א בסיון תשע"ט, 24/06/2019, דוח ביקורת מיוחד שנושאו היבטים בפעולות הממשלה בנושא זיהום האוויר במפרץ חיפה.. השופט שפירא בחר לסיים את כהונתו כמבקר המדינה ונציב תלונות הציבור בפרסום דוח זה.

» רוצים לקבל עדכונים נוספים  הצטרפו אלינו לפייסבוק

מדינת ישראל היא מדינה מפותחת המשתרעת על פני שטח גיאוגרפי קטן ומאופיינת בשיעור גבוה של גידול אוכלוסין, בנתוני צריכה גבוהים ובתעשייה מזהמת. כל אלה גורמים לפגיעה ניכרת בסביבה, שיש לה השפעות שליליות על בריאות האדם, על החי והצומח ועל משאבי האוויר, הקרקע והמים.

אזור מפרץ חיפה הוא ממוקדי הזיהום הסביבתי הבולטים בישראל. בסמוך לריכוזי אוכלוסייה מרוכזת בו פעילות תעשייה אינטנסיבית הכוללת, בין היתר, בתי זיקוק, מתקני אחסון דלקים, מפעלי תעשייה כימית ופטרוכימית ומפעלי תעשייה אחרים. בנוסף, מצויות באזור המפרץ תשתיות לאומיות ובהן נמל ימי, שדה תעופה ותחנת כוח.

דוח זה נוגע בעתיד חיינו באזורי מוקדי זיהום סביבתי ובסיכונים הנובעים מהם.

להלן הרחבה לגבי כמה מהליקויים המרכזיים:

התוכנית הלאומית בעניין מפרץ חיפה: ב-2015 גיבש המשרד להג"ס את התוכנית הלאומית מפרץ חיפה ופעל לקדם אותה. עם זאת, הדוח העלה ליקויים באופן גיבושה של התוכנית, בנושאים נדרשים שנעדרו ממנה, באופן הדיווח לציבור על יישומה ובמידת העמידה בלוחות הזמנים וביעדים שנקבעו בה, שחלקם טרם הושג גם כיום.

איכות אוויר ומדידת מזהמים במפרץ חיפה: עדיין יש מזהמים שערכי איכות האוויר שלהם לא השתפרו, השתפרו מעט או חורגים מהנדרש על פי חוק. חריגות כאלו קיימות במוקדי זיהום נוספים בארץ.

לצד זאת, משקף הדוח מגבלות טכנולוגיות ואחרות (חלקן קיימות בכל העולם) המובנות במערך הניטור והדיגום, כך שמספר ניכר של חומרים מזהמים נותר מחוץ ליכולת הזיהוי, המדידה וההתרעה של מערך הניטור והדיגום. הדבר גורם לחוסר ודאות לגבי חלק ניכר מהמזהמים המצויים בפועל באוויר והשפעותיהם על בריאות הציבור והסביבה.

זיהום אוויר ותחלואה: שיעור התחלואה באזור מפרץ חיפה במחלות מסוימות גבוה מהממוצע הארצי - למשל, תחלואה עודפת של מבוגרים בסרטן, במחלות לב ובמחלות נשימה וכן, החמרה של אסתמה אצל ילדים.

אולם, בחלוף שנים רבות מהעלאת הצורך בהעמקת המחקר ובגיבוש מסד נתונים בריאותיים מלא ומעודכן ושלוש שנים מהחלטת הממשלה בעניין, בפועל כמעט לא השתנה דבר - תשתית הנתונים העומדת לרשות מקבלי ההחלטות עודנה חסרה באופן מהותי.

פיקוח על מפעלים: עלתה שורה של ליקויים משמעותיים בניהול מערכי הניטור הרציף והדיגומים בארובות המפעלים. ליקויים אלו אינם מאפשרים למשרד להג"ס ולציבור לקבל תמונת מצב מהימנה ומדויקת על ריכוז המזהמים הנפלטים מהמפעלים. המדובר בין היתר: (1) אי עמידה של מרבית המפעלים בדרישות נוהל ניטור ארובות לרבות אי ביצוע בדיקות כיול של מערכות הניטור שבארובותיהם. (2) במשך שש שנים ביצעו 12 מ-14 המפעלים שבמפרץ חיפה ניטור ב-42 ארובות שלהם שלא בהתאם לנוהל הניטור שקבע המשרד. (3) כשליש מהארובות במפרץ חיפה לא עמדו במשך שנים רבות (לפחות עד אוקטובר 2017) בדרישות נוהל דיגום בארובות ולא נדגמו.

את הדגימות בארובות המפעלים מבצעות חברות דיגום המתקשרות עימם במישרין. הדבר עלול לפגוע באי-התלות של חברות הדיגום במפעלים ששכרו את שירותיהן ובכך לפגוע באינטרס הציבורי.

אכיפה סביבתית: המשרד להג"ס אינו מרבה למצות את הליכי האכיפה המינהליים (למשל באמצעות הפקת צווים או הטלת עיצומים) ואת הליכי האכיפה הפליליים.

במחוז חיפה מתבצעת אכיפה מינהלית מועטה, עד להימנעות כמעט מוחלטת משימוש בכלי אכיפה מינהליים מחמירים יותר כמו צווים מינהליים.

ריבוי החריגות, הפרות החוקים וההוראות והתקלות במפעלי קבוצת בז"ן בשנים האחרונות מלמדים על חולשות ממשיות של המשרד להג"ס בכל הנוגע להפעלת אמצעי האכיפה השונים העומדים לרשותו.

תכנון סטטוטורי: תמ"א 30 - תוכנית המתאר של אזור מפרץ חיפה, שנועדה ליישב בין הקונפליקטים באזור וליצור בלמים ואיזונים בין הצרכים השונים - לא אושרה עד למועד סיום הביקורת בשנת 2019.

נוצרה הטיה של ההליך התכנוני של תמ"א זו בעיקר בשל שיקולי תחבורה ושיקולים כלכליים וכן, בשל מעורבות של בעלי עניין בנושא. עקב כך, חלק נרחב ומהותי מהשטח שעליו הייתה התוכנית אמורה לחול נגרע ממנה. בכך, עלול שיופר האיזון בין האינטרסים הסביבתיים והבריאותיים לבין האינטרסים המשקיים והכלכליים.

יתרה מכך, משרדי הממשלה וגופי התכנון אימצו עמדות התומכות בתוכניות פיתוח במפרץ שלמצער אינן תורמות להפחתת הזיהום.

מכרז להקמת מפעל אמוניה: עבודת המטה וההכנה שביצעו הגורמים הממשלתיים בנושא המכרז להקמת מפעל לייצור אמוניה באזור מישור רותם, לפני החלטת הממשלה בנידון, לרבות בדיקת החלופות, לקו בחסר והדבר פגע הן ביכולתם לקבל החלטות מיטביות והן ביכולתם ליישמן.

כך למשל, הם לא עסקו באופן ממצה בשאלות יסוד הקשורות ביבוא האמוניה ואחסנתה; בשאלה האם המדינה צריכה בכלל להיות מעורבת בהסדרת אספקת האמוניה; בשאלת הכדאיות הכלכלית של הקמת מפעל כאמור; ובהערכה עדכנית של צורכי המשק וצורכי החירום בתחום זה.

סיכונים מצרפיים מחומרים מסוכנים: מדובר בסכנה לתגובות שרשרת באזור מפרץ חיפה שהוא שטח קטן, שבסמוך לו אזורים מאוכלסים, ויש בו ריכוז גדול ביותר של מפעלים ומתקנים המחזיקים בחומרים מסוכנים.

אף על פי כן, יישום החלטת הממשלה בדבר הכנת סקר סיכונים מצרפי בנושא נמשך בצורה בלתי סבירה, אשר גורם גם לדחיית קבלת ההחלטות בנוגע לפעולות שיידרשו לנוכח ממצאיו והמלצותיו של הסקר זה לרבות פעולות להפחתת הסיכונים שיפורטו בו.

התמשכות ההליך נובעת, בין היתר, מקיום הליך אינטנסיבי וממושך של שיתוף המפעלים במפרץ חיפה והיוועצות בהם - דבר המעלה סימני שאלה לגבי מידת האיזון בה נוקט המשרד להג"ס ומידת מילוי חובתו לקבל החלטה מקצועית, עצמאית ובלתי תלויה.

כמו כן, רשות כבאות והצלה עדיין אינה ערוכה לאירוע חומרים מסוכנים שעלול לגרום להיווצרות תגובת שרשרת במפעלים באזור מפרץ חיפה ולשריפות שיפרצו בהם.

אירוע השריפה ב-25.12.17 במכל דלק במתחם בתי הזיקוק בחיפה

לדעת מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור, השופט (בדימוס) יוסף חיים שפירא, ההתמודדות עם החולשות שחושף קובץ דוחות זה מחייבת את הממשלה לקיים עבודת מטה מקצועית ויסודית בדבר עתידו של מפרץ חיפה - וראוי שזו תיעשה על ידי ועדה ציבורית בלתי תלויה אשר תגבש את המלצותיה ותוצרי עבודתה ישמשו בסיס להכרעות הממשלה בדבר אופיו ופיתוחו של אזור חיפה. במסגרת עבודתה של הוועדה הציבורית, עליה להכריע בשאלה אם יש להעתיק את מפעלי התעשייה מאזור מפרץ חיפה או להשאירם באזור, במלואם או בחלקם. עבודת הוועדה בנושא עקרוני זה תתבצע תוך בחינה מחודשת ומדוקדקת של כמה הנחות יסוד שלפיהן פעלה הממשלה עד כה.

בשל קיומם של מוקדי זיהום וריכוזי חומרים מסוכנים נוספים בישראל, יש מקום להרחיב את תחום בדיקתה של הוועדה הציבורית כדי שתבצע גם הערכה לאומית כוללת של השפעתן של תעשיות ותשתיות על אזורים אחרים בארץ. במרכזה של ההערכה האמורה יש להעמיד את חזון המשק העתידי של מדינת ישראל ואת השאלה לאן מועדות פניו.

מבטה של המדינה, ששטחה קטן ואוכלוסייתה צפויה להכפיל ואף לשלש את עצמה בעשורים הבאים, צריך להיות מופנה אל הטווח הרחוק, לראות כיצד תוכל לפתח מנועי צמיחה עתידיים המשרתים את האינטרס הציבורי הרחב ולקדם תעשיות המבוססות על טכנולוגיות נקיות, וזאת למען הדורות הבאים.

תגובה המשרד להגנת הסביבה

''המשרד להגנת הסביבה מכיר בחשיבותה של ביקורת המדינה, ומשתדל להפיק ממנה לקחים. צמצום זיהום הוא הדבר החשוב ביותר לציבור והדבר המהותי ביותר העומד לנגד עיני המשרד, וכפי שגם צוין בדוח המבקר, פעולות המשרד בשנים האחרונות הובילו לשינוי מגמה, לצמצום הפליטות ולמגמת ירידה משמעותית ועקבית בריכוזי המזהמים במפרץ חיפה ובכלל הארץ''.

''איכות האוויר היום במפרץ חיפה אינה שונה ממטרופולינים אחרים בישראל. המשרד להגנת הסביבה השקיע כוח אדם רב ויותר מ-100 מיליון שקל ביישום התוכנית הלאומית לצמצום זיהום אוויר במפרץ חיפה. בשנות התוכנית, שהחלה ב-2015, נרשמה במפרץ חיפה הפחתה של 56% מפליטות המזהמים האורגניים הנדיפים אף מעבר ליעד שהוצב בתוכנית, ומתחילת העשור להפחתה של כ-81%; הוקם בעיר אזור אוויר נקי הראשון בישראל המגביל כניסת רכבי דיזל מזהמים לשטחי המגורים בחיפה, וכבר בשנה הראשונה להפעלתו נמדדה הפחתה של כ-20% בריכוזי הפיח בעיר התחתית''.

''בשנות תוכנית חיפה הגברנו את הפיקוח על המפעלים ושילשנו את מספר סיורי הפיקוח ובדיקות הפתע בארובות וכן הגברנו את האכיפה על המפעלים: הוצאנו 42 התראות ל-17 מפעלים; קיימנו 37 שימועים ל-16 מפעלים; הוצאנו ל-4 מפעלים 5 צווים למניעה או לצמצום של זיהום אוויר חזק או בלתי סביר לפי סעיף 45 לחוק אוויר נקי; הוצאנו 6 עיצומים כספיים ל-6 מפעלים על 16 הפרות בסכום כולל של כ-9.8 מיליון שקל''.

''בהמשך לאמירות המבקר באשר לעתיד המפעלים במפרץ חיפה: המשרד רואה חשיבות בכך שהממשלה תעשה עבודה נרחבת ומקיפה בנושא. המשרד להגנת הסביבה תומך בכל צעד שיוביל לשיפור איכות האוויר במטרופולין חיפה, ובכלל זה הזזת מפעלים ממיקומם הנוכחי - ומשאיר את ההיבט הכלכלי והאנרגטי למועצה הלאומית לכלכלה, למשרד האנרגיה ולמשרד האוצר''. לתגובת המשרד בהרחבה.

אדם טבע ודין: המשרד כשל בהגנה על בריאות תושבי מפרץ חיפה

אדם טבע ודין הציג היום ניתוח של עיקרי דו"ח מבקר המדינה ואת דרישותיו מהממשלה להבטחת שלומם של תושבי חיפה והסביבה. קישור לקריאה.לניתוח עיקרי הדו''ח בהרחבה.

עו"ד עמית ברכה, מנכ"ל אדם טבע ודין: "דו"ח המבקר אומר היום את מה שאנחנו אומרים כבר במשך שנים. מפרץ חיפה ורמות זיהום האוויר שנפלטות ממנו הן סכנה בריאותית לתושבי חיפה והסביבה. השר להגנת הסביבה זאב אלקין, עם כניסתו לתפקיד, העמיד בראש סדר העדיפויות שלו תוכנית למלחמה בזיהום האוויר. המבקר היום קובע כי מדובר בתוכניות המתוכננות ללא תשתית מידע מספקת וללא מתודולוגיה סדורה, על יעדים לא מספקים, על עיכובים גדולים בביצוע חלק מהאמצעים שגובשו בתכנית, על מחסור בכוח אדם ליישום, על חוסר תיאום בין משרדי הממשלה הנוגעים לדבר, ועוד. בפניות רבות שביצענו למשרד להגנת הסביבה לגבי הצורך הדחוף בניהול ואכיפה יעילים כנגד המזהמים נתקלנו עד היום בהרבה דיבורים ובאפס מעשים. בימים אלו אנו מנהלים מאבק משפטי כנגד הרחבת מתחם בזן אשר אחראי לחלק משמעותי מזיהום האוויר במפרץ חיפה."

עו"ד ברכה מוסיף: "אני קורא לשר אלקין להסתכל לתושבי הצפון בעיניים ולפעול למניעה של הרחבת בזן, לקדם החמרה של תקני זיהום האוויר והסביבה לפעול לקידום מערכת ניטור מתקדמת, שקופה, של המידע הסביבתי עצמו (פליטות, היתרים, וכו') אשר תאפשר לקבל תמונה מקיפה ומלאה על כל מפעל ומפעל באזור".