עו"ד אביגדור ליבוביץ * 13-6-2011
לאחר שנים של דיונים בבג"ץ ולאחר שהוגשו עתירות מכל קשת המגזרים כנגד הוראות החלטות מועצת מקרקעי ישראל 979 ו- 1101, ניתנה ההכרעה ביום 9.6.2011 על ידי הרכב של שבעה שופטים, במסגרת פסק דין ארוך ומנומק שנכתב על ידי כבוד השופטת עדנה ארבל, אשר ניתחה את השתלשלות האירועים, החל מהמועד בו התקבלה החלטה מס' 1 על ידי מועצת מקרקעי ישראל בחודש מאי 1965, עובר בדו"ח ועדת קדמון, דו"ח ועדת מילגרום ודו"ח ועדת הבר ועד להוראות החלטות 979 ו- 1101 בנוסחן כיום. * הכותב - עו"ד אביגדור ליבוביץ, מתמחה במינהל מקרקעי ישראל, ובעסקאות במגזר החקלאי www.lieblaw.co.il
בג"ץ מאשר את החלטה 979 בכל הקשור להסדר זכויות המגורים של בעלי הנחלות במושבים אך בכל הקשור להשכרת מבנים לתעסוקה לא חקלאית בחלקת המגורים בנחלה, בהתאם להחלטה 1101, קובע בג"ץ, כי יש לבטל את סעיף 5 להחלטה 1101 הקובע את הסדר ההשכרה של מבנים לתעסוקה לא חקלאית בחלקת המגורים בנחלות.
החלטה 979 של מועצת מקרקעי ישראל, אשר נחתמה על ידי שר האוצר בחודש יוני 2007, ביקשה לעגן את זכויות החקלאים בישובים חקלאים בחלקת המגורים בנחלה, ובכך לתקן מצב אנומאלי, לפיו החקלאי אשר בנה את ביתו בנחלה ועיבד את הקרקע עשרות בשנים, יכול למצוא עצמו במצב בו הוא יידרש להשיב את הקרקע למדינה בעת שינויי ייעוד הקרקע.
ההצטרפות להסדר בהתאם להחלטה 979 הינו וולונטרי, אך ההחלטה קובעת במפורש (בהתאם להסדר הקבוע בהחלטה מס' 1 של מועצת מקרקעי ישראל), כי על החקלאי חלה חובת עיבוד הנחלה ברציפות לאורך כל תקופת החכירה, כאשר כב' השופטת ארבל חוזרת על התניה זו שוב ושוב ומדגישה לאורך פסק הדין, כי חובת העיבוד ברצף והעובדה שיחידת דיור אחת בגודל מינימאלי של 160 מ"ר תישאר תמיד צמודה לנחלה, שומרת על איזון האינטרסים ומותירה את האופי החקלאי של היישוב הקבוע בבסיס ההיסטורי של החלטה מס' 1 של מועצת מקרקעי ישראל וכן שומרת על הקשר בין החקלאי לבין המגורים בנחלה.
החלטה 979 קובעת בסעיף 3.2, כי התנאי להצטרפות להסדר בהתאם להחלטה, הינו הסדרת השימושים החורגים בנחלות, לרבות תשלום בגין השימוש עבור תקופת העבר!!!, דבר אשר יכול להוות בעיה עבור בעלי נחלות רבים המקיימים שימושים חורגים בנחלות במהלך השנים. בפסק הדין נקבע, כי כאשר בוחנים את מאזן האינטרסים ולאור העובדה שקיימת בעיית אכיפה ועל מנת שבסופו של יום לא יצא החוטא נשכר, ראוי ונכון לאפשר לבעלי הנחלות לשלם עבור השנים בהם נעשה שימוש בקרקע שלא כדין ולבחון את הכשרת השרצים.
בפסק הדין אושר סעיף 4.4 להחלטה 979, הקובע את ביטול הרצף ה"בין דורי" במסגרת אכלוס יחידות הדיור בנחלה. כמו כן קובע הסעיף, כי קיבולת זכויות הבניה למגורים בנחלה תעמוד על סך של 375 מ"ר. פסק הדין מאשר את ביטול הרצף ה"בין דורי" וקובע, כי למרות העובדה שבהתאם להחלטה 979, בעל הנחלה יכול לבנות מספר יחידות דיור גדול יותר ולחלק את הזכויות בין קרוביו, הוא בפועל לא יוכל לממש זאת הואיל והדבר נתון למגבלות תכנוניות וכן להוראות תמ"א 35, וכן למגבלה לפיה על בעל הנחלה, להותיר בית מגורים לצורך מגוריו, הצמוד לנחלה, בגודל של 160 מ"ר לפחות וכן לעבד את הקרקע ברצף, דבר אשר ישמור על האופי החקלאי של היישוב ומאידך, יחזק את היישוב ויביא להתחדשותו.
החלטה 979, קובעת שתי חלופות עבור בעל הנחלה להסדר זכויותיו בחלקת המגורים, חלופה ראשונה, בהתאם לסעיף 4.3 הקובע "הסדר חלקי", שהינו תשלום דמי חכירה בסך של 3.75% משווי הקרקע למגורים עם היקף הבניה הבסיסי (375 מ"ר), בניגוד למצב השורר כיום לפיו ניתן לבנות בנחלה 375 מ"ר ללא תשלום דמי היתר למינהל, בחלוקה: בית ראשי 160 מ"ר לבעל הנחלה, בית שני 160 מ"ר ויחידה שלישית 55 מ"ר לדור שלישי. חלופה שניה, בהתאם לסעיף 4.8 הקובע "הסדר מלא" שהינו תשלום "דמי רכישה" בסך של 33% משווי ערך הקרקע של חלקת המגורים הכוללת זכויות בניה קיימות ועתידיות.
פסק הדין מנתח באריכות את סבירות גובה דמי החכירה הנדרשים במגזר החקלאי לעומת דמי החכירה הנדרשים במגזר העירוני, הן בהסדר החלקי והן בהסדר המלא, וקובע, כי בהתחשב בעובדה שהחקלאים החזיקו בקרקע עשרות בשנים ועיבדו אותה, הם פיתחו זיקה לקרקע וצפיות לחכור את הקרקע ועל כן, ראוי וסביר להפיג את החשש מלב החקלאי שמא יידרש להשיב את הקרקע למדינה בעת שינוי ייעוד ולגבות ממנו סך של 3.75% במסגרת "הסדר חלקי" וסך של 33% מערך הקרקע בלבד ולא את הערך המלא, במסגרת "הסדר מלא" ובכך זוכה גם המדינה להקדמת תשלום דמי ההסכמה המשולמים לה בעת העברת הזכויות בנחלה לצד ג'.
ייתכן כי רבים ימצאו את הבשורה בפסק הדין, מכיוון אישור סעיף 4.7 להחלטה 979, הקובע את "פיצול יחידת דיור מהנחלה". אך יש לשים לב לכך שבמקרה זה מדובר על "חתול בשק" שכן, מניתוח פסק הדין ניתן להבין בבירור, כי חרף העובדה שניתן אישור לביצוע פיצול הנחלה בדמי פיצול בסך של 29.25% בלבד (השלמה לסך של 33% לאחר תשלום 3.75% במסגרת ההסדר החלקי), הפיצול כפוף לשלושה תנאים: תנאי ראשון, כי יחידת דיור אחת בגודל של 160 מ"ר תיוותר צמודה לנחלה, תנאי שני, הפיצול ייעשה בהתאם להוראות תכניות תקפות ובהתאם למגבלות בתמ"א 35, ותנאי שלישי, כי גודל המגרש המפוצל וזכויות הבניה שיוצמדו לו, שלא יפחתו מ- 160 מ"ר, יופחתו משטח חלקת המגורים ומהיקף הבניה הבסיסי למגורים (375 מ"ר).
כאשר בוחנים את התנאים שלעיל ביחס לפיצול יחידה מהנחלה, ניתן להבין, כי בפועל בעל נחלה המבקש לבצע פיצול, יוכל לבצע פיצול של יחידת אחת בלבד, למרות שבהחלטה אין הגבלה במספר היחידות לפיצול, שכן היקף הבניה שיוותר לצורך הפיצול יעמוד על 215 מ"ר בלבד (לאחר הותרת בית מגורים של 160 מ"ר צמוד לנחלה), בכפוף לתכניות תקפות ולהוראות תמ"א 35, מה שלא יותיר אפשרויות רבות בידי בעל הנחלה, בייחוד כלפי אלו שניצלו את זכויות הבניה. בפסק הדין נקבע, כי מתן האפשרות לפיצול הנחלה וסחירות המגרש המפוצל, אינה פוגעת באינטרס הציבורי ונותנת מענה לרצון למנוע התדלדלות דמוגרפית בישובים חקלאיים ומאפשרת את עידוד ריכוז הבניה בישובים חקלאיים בחלקת המגורים, במקום לעשות שימוש במרחבים פתוחים והפיכתם להרחבות קהילתיות.
בסיכום פרק זה בפסק הדין ביחס להחלטה 979, מתייחס פסק הדין לנושא "הצדק החלוקתי" וכן ל"הסדר המלא" בגין רכישת הזכויות במגזר החקלאי וקובע, כי נוכח התרומה של המגזר החקלאי והקשיים שעימן התמודד במהלך השנים והזכויות שצבר וכן נוכח שיקולים תכנוניים והתשלומים ששולמו על ידי המגזר החקלאי במהלך השנים, אין להתערב בהחלטה 979 בכל הקשור להסדר רכישת הזכויות.
בחלקו השני מתייחס פסק הדין להחלטה 1101, הקובעת הוראות ביחס לתעסוקה לא חקלאית בחלקת המגורים בנחלה במושבים. החלטה 1101 קובעת מספר תנאים עיקריים: תנאי ראשון, כי זכויות הבניה לתעסוקה לא חקלאית יישארו תמיד חלק מהנחלה, תנאי שני, כי המבנה ימוקם אך ורק בתוך חלקת המגורים, תנאי שלישי, כי השטח המבונה לא יעלה על 500 מ"ר והוא כולל בתוכו גם שימושים לא חקלאיים מחוץ לחלקת המגורים (מבני קיט), תנאי רביעי, כי יוסדרו כל השימושים החורגים וישולמו כל החובות בגין שימושים אלו, בסך של 5% לשנה משווי הקרקע המשמשת לתעסוקה לא חקלאית, עבור 4 שנים בלבד (סה"כ 20%) ביחס לחקלאים שיסדירו את השימושים בתוך שנתיים מאישור ההחלטה.
בסעיף 3 להחלטה 1101, נקבעו דמי חכירה בסך של 91% בגין מבנים לתעסוקה לא חקלאית או בסך של 46% ככל וקיים חיוב בהיטל השבחה. כמו כן, נקבע תשלום של 5% לשנה בהגבלה ל- 4 שנים בלבד לצורך הסדרת חובות עבר עבור מבנים ששימשו לתעסוקה לא חקלאית בשימוש חורג ללא היתר, בתוך שנתיים מאישור ההחלטה. פסק הדין מנתח באריכות את השיקולים המנחים לקבוע בסופו של יום, כי סעיף 3 להחלטה, הינו סביר וראוי בנסיבות העניין וכי יש לאפשר, ככל שניתן, ונוכח בעיות האכיפה, לבעלי הנחלות לשלם את חובות העבר לצורך הסדרת שימושים חורגים ללא היתר, בסך של 20% מקסימאלי עבור ארבע שנים ולהביא לידי כך שהמדינה תזכה בכספים שייתכן ולא היו מגיעים לקופתה בכל מקרה.
המכה הניצחת בפסק הדין מתייחסת לסעיף 5 להחלטה 1101, המאפשר לחקלאים להשכיר את המבנים לתעסוקה לא חקלאית. פסק הדין קובע, כי הוראות סעיף 5 יבוטלו מהחלטה 1101. נקבע כי הסדר ההשכרה הנקבע לראשונה בהחלטה, עומד בניגוד למבנה הכלכלי שעמד בבסיס מתן זכות החכירה לבעל הזכויות בנחלה, שהוגבל לחוכר ומשפחתו וכי הסדר ההשכרה מעביר את ה"כוחות" בכל הקשור להפעלה ולשליטה בנעשה בנחלה, מבעל הזכויות לצד ג' (השוכר) והדבר מנוגד לרוח הדברים כפי שבאו לידי ביטוי בדו"ח ועדת קדמון, אשר ביקש לאפשר לחקלאי להוסיף תעסוקה לא חקלאית בנחלה, על מנת לאפשר לו להתפרנס ולא לאפשר לו מיזם נדל"ן. בפסק הדין מצוין, כי ידוע שקיימים בעלי נחלות שגילם ומצב בריאותם דורש מצב בו ניתן יהיה להשכיר מבנים לתעסוקה לא חקלאית בנחלה על מנת להתקיים, אך בשיקול מאזן האינטרסים, יש למנוע את השכרת המבנים בנחלה. פסק הדין מעלה תהיות ביחס להליך קבלת ההחלטה הראשונית לאפשר השכרה של מבנים לתעסוקה לא חקלאית בנחלה וקובע כי ההחלטה לא נסמכה על בסיס עובדתי מספק.
בעלי הנחלות המתינו מספר שנים להכרעה בהחלטה 979 והנה בסופו של יום, בכל הקשור להסדרת זכויות המגורים בנחלות, ההחלטה אושרה כלשונה. הבשורה העיקרית היוצאת מאישור ההחלטה, הינה כי בעלי הנחלות יוכלו לפעול במרץ לפיצול מגרשי מגורים מהנחלות וישלמו סך של 33% משווי עדכני של הזכויות ובכך יוכלו לעבות את המרקם ההתיישבותי ולהשיב בנים לגבולם. בכל הקשור לרכישת הזכויות, בהסדר מלא, נראה כי כאן הדרך עוד ארוכה ליישום ההחלטה, הואיל ומדובר בתשלומים גבוהים, בייחוד בנחלות במרכז הארץ, אך בכל הקשור להסדר החלקי, גם אם מדובר בתשלום מינימאלי, בעלי הנחלות יידרשו להסדיר את השימושים החורגים וכאן עומדת אבן הנגף. בכל הקשור לביטול הסדר ההשכרה של מבנים לתעסוקה לא חקלאית בהתאם להחלטה 1101, מדובר במכה ניצחת כלפי בעלי הנחלות, אשר ייחלו ליום בו ניתן יהיה להכשיר ולהשכיר את המבנים לתעסוקה לא חקלאית בנחלות, על מנת שניתן יהיה להתפרנס ולהזדקן בכבוד בנחלה. אין מילים לתאר את השלכות הרוחב הכרוכות בביטול ההחלטה ביחס להשכרת המבנים לתעסוקה לא חקלאית והפגיעה הבלתי הפיכה בפרנסתם של רבים ולעניות דעתי, לא נאמרה המילה האחרונה בעניין זה.
כעת נותר לבחון כיצד מועצת מקרקעי ישראל ורשות מקרקעי ישראל במתכונתה החדשה לאחר הרפורמה, יפעלו בהתאם להוראות פסק הדין וכיצד יביאו ליישומו.